根据《宣城市人民政府2022年立法工作计划》要求，我局牵头起草《宣城市厨余垃圾管理办法（送审稿）》，按照开门立法、公众参与、实事求是的原则，在多轮书面征求及座谈交流的基础上，形成了《宣城市厨余垃圾管理办法（送审稿）》。

一、制定本《办法》的必要性

（一）制定《办法》是加强厨余垃圾管理的需要。近年来,我市餐饮业持续稳定发展,市场规模不断扩大,但厨余垃圾仍基本处于混入生活垃圾处理或乱倒乱排状况,并存在流向地下养殖场的隐患。2010年,国务院办公厅印发了《关于加强地沟油整治和厨余垃圾管理的意见》(国办发〔2010〕36号),要求各地要制定和完善厨余垃圾管理办法。为巩固提高食品安全示范城市创建工作、进一步规范厨余垃圾管理,出台《办法》十分必要。

(二)制定《办法》是改善城市市容环境的需要。我市厨余垃圾规模大，厨余垃圾水分和有机物含量高,腐烂变质的速度很快,易产生不良气味,滋生蚊虫,将厨余垃圾与其他生活垃圾混合又极易造成二次污染,从而对环境卫生造成恶劣影响。若直接排入地下道或者河流,厨余垃圾当中的细菌与病原体极有可能严重影响生态环境。因此,只有实现对厨余垃圾的单独收集、运输、处置制度才能确保厨余垃圾不影响城市环境卫生,而这些必须通过立法予以保障。

(三)制定《办法》是深化垃圾分类工作的需要。厨余垃圾是生活垃圾的组成部分,厨余垃圾管理的好坏,直接影响了垃圾分类管理工作的进展。我市厨余垃圾收运处项目已完成主体工程建设进入调试运行阶段，为此,需要通过立法强化监管手段,科学处置厨余垃圾,使其减少危害,实现变废为宝,促进厨余垃圾的减量化、资源化和无害化。

二、起草过程

根据《宣城市人民政府办公室关于印发2022年度市政府规章制定计划的通知》（宣政办秘〔2022〕10号）要求，一是制定立法起草方案。2022年4月24日，我局印发了《<宣城市厨余垃圾管理办法>起草工作方案》，成立了领导小组，制定了《办法》实施方案。二是主动对接职能部门。3月—4月分别赴市司法局、市市场监管局、市环保局等商讨立法工作内容；三是开展立法问卷调查。通过小程序及发函的方式开展问卷调查，截至目前，共有954人参与，支持立法率为84.8%；四是启动《办法》起草。收集并梳理国家、省、市有关法律、法规、规章，并以芜湖市、黄山市为蓝本，着手实施起草，并完成立法依据对照表、立法参阅资料、起草说明、政策解读等。五是多层面开展意见征求。分别征求16家市直单位、各县市区（含市经开区）城管领域、局属各部门及部分餐饮企业意见，截止5月9日，收到18家反馈意见，共11条，其中合理采纳5条。5月19日，局分管副局长主持召开了征求意见会。5月25日，局法制部门出具合法性审查报告，通过充分、深入的审查修改完善，形成《办法（送审稿）》。

三、《办法》的主要依据

《办法》主要依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》《安徽省生活垃圾分类管理条例》《安徽省市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，参考《芜湖市餐厨垃圾管理办法》《黄山市餐厨垃圾管理办法》《六安市餐厨垃圾管理办法》及《菏泽市餐厨废弃物管理条例》《成都市餐厨垃圾管理办法》等。

四、《办法》的主要内容

《办法》共27条，主要从立法目的、适用范围，政府及部门职责，厨余垃圾产生、收集、运输、处置单位责任与义务等方面进行了规范。

主要内容:一是明确了厨余垃圾的定义、主管部门和各相关部门的职责;二是建立特许经营模式,将厨余垃圾交由经过特许经营方式确定的收运人和处置人,实现对厨余垃圾统一管理,防止流入非法领域;三是建立了联单制度和台帐制度,以便管理部门掌握市区（泾县、郎溪）厨余垃圾的产量、流向和处置情况,强化厨余垃圾的日常监管;四是对厨余垃圾产生、收运和处置单位提出作业要求,规范厨余垃圾产生、收运和处置行为。五是明确了相关部门的监督和联动执法责任,建立形成齐抓共管机制;六是明确了违反《办法》相关规定的法律责任。

四、需要说明的问题

(一)关于《办法》的名称。在各地立法中,分别使用了“餐厨垃圾”或“餐厨废弃物”等名称。根据2010年国务院办公厅下发的《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》(国办发〔2010〕36号),本办法采用了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《安徽省生活垃圾分类管理条例》中的“厨余”这一名称,与国家相关文件精神保持一致。

(二)关于厨余垃圾的定义。厨余垃圾属于生活垃圾的范畴,具有成分复杂、有机物和油脂含量高、易腐烂等特点。《办法》参考其他地方政府规章关于厨余的定义,规定《办法》本办法所称厨余垃圾，是指在日常生活及食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的废弃物，以及农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果、腐肉、碎骨、蛋壳、畜禽产品内脏及废弃食用油脂等。

(三)关于《办法》的适用范围。厨余垃圾产生单位分布广泛,且不均匀。同时,考虑到各县(市、区)厨余垃圾设施建情况及财政投入等实际情况,为此，实施区域适用于市政府和各县（市）人民政府（含园区管理机构，下同）所在地的城市建成区的厨余垃圾的源头减量、投放、收集、运输、处置及监督管理等活动。

(四)关于部门管理职责。厨余垃圾的管理工作涉及多个部门。《办法》规定了城市管理、市场监管、农业农村、生态环境和公安机关等主要职能部门的具体职责,其他行政管理部门按照各自职责,共同做好厨余垃圾的监督管理工作。

(五)关于收集、运输、处置许可制度。要实施这项工作的最大障碍就是现有收运处置体系强力阻挠和厨余垃圾产生单位抵触。因为现有收运处置体系中,收运处置方把厨余垃圾用作饲料或提炼油脂可牟利,厨余垃圾产生方也可以出售获利。通过规章建立厨余垃圾统一收运、集中处理的运行机制非常必要。《办法》依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》、《安徽省生活垃圾分类管理条例》的相关规定,规定了通过招投标方式确定厨余垃圾收集、运输、处置的单位,依法与中标单位签订特许经营协议,明确约定经营区域、经营期限、服务标准等内容。

(六)明确了厨余垃圾产生、收集、运输、处置单位的责任义务。一是总体工作部分。规定厨余垃圾立法目的依据、适用范围、术语含义、政府职责、部门职责等。明确管理范围，包括市政府和各县（市）人民政府（含园区管理机构，下同）所在地的城市建成区；明确厨余垃圾管理原则，遵循属地管理、部门联动、社会参与、统收统运、集中处置的原则。明确厨余垃圾管理工作的职责分工，重点对市、县市区人民政府，街道及其他主管部门部门职责。二是行为规范部分。规定厨余垃圾产生、收集、运输、处置单位义务、收运处置服务许可和收运和处置服务要求、禁止行为等。重点明确容器设置、规范投放、单独收集、密闭运输、文明作业及处置单位应当按照国家规定、环保要求及技术规范等收运处厨余垃圾。三是监督管理部分。规定厨余垃圾监督管理单位的管理手段和措施及协同监管等，避免出现监管真空和灰色地带，利于形成信息共享、互联互通、推动事中事后监管水平。四是法律责任部分。在上位法规定前提下，针对厨余垃圾产生单位、收集运输单位、处置单位等违法行为作出相应的罚则规定，以及监管部门及其工作人员的渎职失职责任。五是其他部分。主要是术语解释、参照执行和施行时间。

(七)关于法律责任设定。《办法》设定了厨余垃圾产生者、收集、运输、处置等违约责任，并依据《安徽省规章设定罚款限额规定》新设厨余垃圾收集、运输、处置单位未执行台账或者联单管理制度的创设行政处罚。