新修订的《政府信息公开条例》将于2019年5月15日正式施行。修订后《条例》既有实践经验的总结，也有制度的创新与调整。《条例》哪里改了？怎么改的？如何把握？经梳理修订后《条例》全部56个条文，我们从便于实操的角度，对《条例》修订的要点、亮点加以简要梳理。

一、依申请公开的答复期限

1、政府信息依申请公开的答复期限调整为20个工作日。实践中行政机关收到的政府信息公开申请具有数量多、难度大、时限紧的趋势，修订后的《条例》将政府信息依申请公开的答复期限由原来的15个工作日调整为20个工作日。需要延长答复期限的，行政机关在答复期限届满前，经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，答复期限最长可以延长20个工作日。《条例》修订后，政府信息依申请公开的答复期限最长为40个工作日。

2、明确“收到政府信息公开申请的时间”。修订后《条例》在总结实践经验基础上，部分采纳了《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函〔2015〕207号）的做法，区分政府信息公开申请的提交方式，对“收到政府信息公开申请的时间”加以明确，回应了实践中关于政府信息公开申请提交方式、答复期限如何起算等问题，有利于统一政府信息公开办理尺度。具体说明如下：

（1）申请人当面提交的，以提交之日为收到申请之日。

（2）申请人以EMS、挂号信等邮寄方式提交的，以行政机关签收之日为收到之日；申请人以平信等无需签收的邮寄方式提交的，政府信息公开工作机构应当于收到的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日。

（3）申请人通过电子邮件、政务公开系统等互联网渠道或政府信息公开工作机构传真提交的，以双方确认之日为申请之日。对于《条例》规定以“确认之日为收到之日”的情形，政府信息公开工作机构应当通过制作、留存通话录音、工作记录、回复电子邮件等方式固定与申请人进行确认的事实。

3、明确征求第三方意见程序涉及的部分问题。依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，依法应当履行书面征求第三方意见的程序。但原《条例》没有规定第三方提出意见的期限，导致实践中不同行政机关、不同案件所设定期限不一，甚至多次征求意见。

修订后《条例》明确第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。逾期未提出意见的，由行政机关依法决定是否公开。实操层面，行政机关可以在征求意见书中明确告知逾期未提出意见的法律后果，比如将由本机关依法决定是否公开、将视为同意公开等。但我们不建议采取“将视为不同意公开”的表述方式，因为这不利于行政机关获取第三方明示的意思表示。

此外，对于第三方不同意公开的情形，有别于原《条例》“第三方不同意公开的，不得公开”的规定，修订后《条例》明确设定了行政机关审查第三方不同意公开理由合理性的义务。采取文义解释和反面解释，第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关可以不予公开；第三方不同意公开但没有合理理由的，行政机关予以公开为宜。

4、增加可以扣除期限的法定情形。原《条例》规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方权益，行政机关书面征求第三方意见所需时间予以扣除。

此次修订，《条例》增加规定行政机关征求其他机关意见所需时间也可以扣除。具体包括《条例》第十七条第三款规定的“行政机关不能确定政府信息是否可以公开时，有关主管部门或保密行政主管部门予以确定所需时间”和第三十四条规定的“牵头制作的行政机关征求相关行政机关意见所需时间”。

值得关注的是，对于前者，《条例》没有明确限定提出意见的时限，行政机关可以按照合理期限来把握；对于后者，《条例》明确规定被征求意见机关应当在收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见将被视为同意公开。

二、政府信息公开申请补正

政府信息公开申请内容不明确的，原《条例》只是规定行政机关应当告知申请人作出更改、补充。此次修订，《条例》明确了以下几个问题：

（1）新增了行政机关给予指导和释明的义务。从便于操作和避免举证困难的角度，我们建议通过在补正通知书中增加给予指导和释明内容的方式来落实《条例》的要求。

（2）新增了补正告知的次数要求和期限要求，即行政机关应当自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。至于补正期限，由政府信息公开工作机构酌情指定合理的期限。

（3）明确了答复期限的计算方法。有别于《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函〔2015〕207号）所采取的补正期间扣除计算的模式，修订后《条例》规定答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。

（4）明确了无正当理由逾期不补正的法律后果，即申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。

三、关于申请人提出信息公开申请的新变化

《条例》关于申请人提出政府信息公开申请方面的新变化，主要体现为“一增一减”。

1、“一增”是增加了提交身份证明的要求。对于政府信息公开申请，修订前《条例》对于申请人申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息时，要求申请人出示有效身份证件或证明文件。

此次修订，《条例》在细化内容描述（特征性描述）和形式要求的同时，将身份证明增加作为政府信息公开申请的内容之一，即申请人提出政府信息公开申请时应当提交身份证明材料。申请人提出政府信息公开申请未提交身份证明的，行政机关可以一次性书面告知申请人补充提交该材料。

2、“一减”是修订后《条例》删除了依申请公开政府信息的“三需要”规定。考虑到“三需要”在实践中难以把握，容易异化为行政机关拒绝公开的事由，修订后《条例》未沿用原《条例》第十三条“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”及《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发﹝2008﹞36号）“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”的规定。申请人申请公开政府信息，将不再考量申请人是否符合“三需要”的要求。

相应地，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”等规定将不再适用。

四、新增不予公开的情形

对于不予公开，修订后《条例》区分了“不予公开（不得公开）”和“可以不予公开”。具体说明如下：

（1）三类“不予公开”的情形，除依法确定为国家秘密的政府信息和公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定（三安全一稳定）的政府信息外，新增了“法律、行政法规禁止公开的政府信息”。但《条例》未进一步作出细化，这有待结合不同行政机关的实操做法进一步类型化。

（2）涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，原则不得公开。但第三方同意公开或行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。

（3）行政机关的内部事务信息可以不予公开。由于内部事务信息只对行政机关内部工作人员产生影响，通常不属于行政机关履行行政管理职责的信息。修订后《条例》在总结实践经验和借鉴《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）相关规定的基础上，明确规定包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等在内的内部事务信息，可以不予公开。

（4）除非法律、法规、规章规定应当公开外，行政机关在履行行政管理职责过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息也可以不予公开。《条例》通过列举方式对过程性信息作出了界定，但没有对行政执法案卷信息予以细化。

（5）行政机关可以不予提供需要对现有政府信息进行加工、分析的信息。《条例》在总结实践经验和借鉴《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）相关规定的基础上，明确行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或获取的政府信息。除政府信息能够作区分处理外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。

五、首次规定申请人滥用政府信息公开权力的处理方式

对于实践中出现的申请人集中、频繁、大量地向某个或数个行政机关申请公开政府信息的情况，修订后《条例》也予以了回应，即新增“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”的处理方式，作为应对申请人滥用政府信息公开权力的制度安排。

面对这种情况，行政机关一方面可以要求申请人说明理由，另一方面可以判断申请理由是否合理后，区分情况加以处理。

具体说来，若行政机关认为申请理由不合理的，直接告知申请人不予处理。若行政机关认为申请理由合理，但无法在法定期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限后告知申请人。这种情况下，行政机关向申请人提供政府信息时，在行政机关收取信息处理费的具体办法出台后，可以向申请人收取信息处理费。

六、政府信息公开主体的新规则

政府信息公开主体解决的是某一政府信息应当由哪个行政机关进行公开的问题。修订后《条例》在坚持“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”的基础上，增加了以下几点新规则：

1、涉及政府信息公开的主体问题，《条例》在总结实践经验的基础上，对于实践中存在争议的“行政机关获取的其他行政机关的政府信息由谁公开”问题作出回应，明确该类信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开。

2、行政机关的派出机构、内设机构可以作为政府信息公开主体。修订后《条例》明确，行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。

3、两个以上行政机关共同制作的政府信息的公开主体。考虑到实践中存在两个以上行政机关共同制作的政府信息，修订后《条例》明确，这类信息由牵头制作的行政机关负责公开。牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关意见。

七、政府信息公开申请的答复方式

对政府信息公开申请的答复方式，修订后《条例》结合政府信息公开实践，在《条例》原有规定基础上，对不同情况作了进一步细化，并分别明确不同情况下的答复方式。此次修订，《条例》的主要变化体现在以下几方面：

1、关于属于公开范围的情况。修订后《条例》区分所申请公开信息是否已经主动公开，分别明确了答复方式。即所申请公开信息已经主动公开的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式、途径；所申请公开信息未主动公开且可以公开的，行政机关应当向申请人提供该政府信息，或告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。

2、关于行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的情况。与《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发﹝2008﹞36号）所规定的“行政机关可以不重复答复”有所差异，修订后《条例》明确规定这种情况下，行政机关应当告知申请人不予重复处理。

3、关于所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息的情况。工商登记资料查询、不动产登记资料查询、户籍信息查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。

修订后《条例》按照“特别法优于一般法”的法律适用规则，根据有关法律、行政法规关于信息获取的特别规定，在吸收《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》（国办公开办函﹝2016﹞206号）做法的基础上，明确这种情况下，行政机关应当告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。

八、公共企事业单位信息公开问题

原《条例》第三十七条规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《条例》执行。

此次修订，《条例》第五十五条规定，公共企事业单位公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或机构的规定执行。《条例》同时授权全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要制定专门的规定。可以看出，修订后的《条例》将公共企事业单位的信息公开排除出《条例》的调整范围。而且，该条第二款还明确规定，公共企事业单位未依法公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的，申请人可以向有关主管部门或机构申诉。这是否意味着将该类案件排除出行政复议、行政诉讼的受理范围，尚有待实践的进一步检验。从法律条文的文义解释，这至少为公共企事业单位提出这方面的抗辩提供了一定的空间。

九、明确了部分以政府信息公开申请形式提出事项的答复形式

对于实践中出现的部分申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，修订后《条例》明确规定，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。

此外，修订后《条例》结合实践情况及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（二）项规定，明确规定申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的，行政机关可以告知获取的途径。

十、修订后《条例》的时间效力

根据《立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权力和利益而作的特别规定除外”以及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于新旧法律规范的适用规则的规定，我们认为修订后《条例》适用于申请人在修订后《条例》正式施行后提出的政府信息公开申请案件的办理，对于行政机关在修订后《条例》施行前收到的政府信息公开申请原则上不具有溯及力，行政机关应当适用修订前《条例》的规定来确定答复期限等事项。

总体来看，除上述修订要点外，修订后《条例》在明确“以公开为常态，不公开为例外”原则基础上，还对主动公开的规定进行了修订，这些都有待于行政机关及司法机关实践的进一步检验。