行政处罚决定

认定事实不清证据不足被撤销案

——陈XX不服原宁国市国土资源局行政处罚决定案

【基本案情】

2017年，申请人陈XX与案外人李XX、谢XX、徐XX以《土地转让协议》方式受让王XX通过置换取得的原XX采购站房屋所占土地后，未办理建房相关审批手续即在该宗土地上新建住房，并于2018年7月完成建筑封顶。2018年6月，被申请人以涉嫌非法占用基本农田建房为由，依法向申请人送达《责令停止违法行为通知书》并立案调查。2018 年11月，被申请人在依法经过调查、告知陈述申辩、组织听证等程序后，认定申请人于2017年10月未经批准，擅自在XX市XX乡XX村新桥桥头北侧占用基本农田建住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条第 二款、第三款和《国务院基本农田保护条例》第十七条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，作出《行政处罚决定书》，责令申请人退还非法占用的土地，限期五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施933.11㎡,并对非法占用的215.11㎡土地按照基本农田（耕地开垦费）每平方米30元，处罚款6453.3元。申请人不服上述行政处罚决定，于2019年1月向复议机关提出复议申请。

【案件焦点】

1、申请人依据其支付合理对价，依法取得建设用地使用权，且相关村委会、村民组在申请人建房申请表签字盖章同意其建房，认为其在案涉地块建房符合法律规定。被申请人认为支付合理对价以及相关村委会、村民组的同意均不可替代合法用地手续，未依法办理相关手续即属于未批先建。

2、案涉地块是否属于基本农田，如果是，则被确定为基本农田的时间是何时？被申请人是否对案件事实进行全面客观的调查，本案认定申请人占用基本农田的事实是否清楚，证据是否充分，适用关于基本农田的相关规定对申请人进行处罚是否正确。

【主要裁判观点和审理结果】

1、根据行政行为时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，申请人在仅取得村委会同意的情况下即直接在集体所有的耕地上建房，且直至复议决定作出时，建房报批准建程序尚未完成，其“未批先建”的事实清楚，应当依法进行处罚。

2、被申请人在《行政处罚决定书》中认定申请人建房行为属于“占用基本农田建住宅的行为”，那么根据行政复议案件举证责任倒置原则，被申请人应当举证证明案涉地块在2017年10月就已经划定为基本农田。然而，被申请人在举证期间提供的“XX市土地利用总体规划图（2006-2020年）（局部）以及“XX市土地利用现状图（局部）XX”两份证据，并没有注明该土地利用总体规划图确定的具体时间，不能证明在2017年10月也即申请人建房时案涉地块就已经划定为基本农田，随案其他证据也不能有效证明申请人建房所占地块在2017年10月建房时就已经经有权机关划定为基本农田。故被申请人认定申请人建房行为属于占用基本农田建住宅，事实不清、证据不足，在《行政处罚决定书》中适用《国务院基本农田保护条例》第十七条、三十三条对申请人进行处罚,亦属适用法律错误。

【存在问题及对策建议】

1、部分行政机关在行政执法过程中，对案件事实的调查仍有缺漏项，调查不够全面细致。

《中华人民共和国行政处罚法》规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。依据基本农田相关规定进行处罚，就应当依法查明“基本农田”情况，要结合行为时的土地性质予以审查，不能片面的依据土地现状进行判断。

对策建议：加强行政执法培训，完善并落实对案件的讨论会商制度，加强对案件事实、证据的审查，必要时发挥法律顾问的指导作用，听取法律顾问对案件办理的意见建议。

2、行政机关应当在行政复议举证期限内提交案件相关证据材料。

《中华人民共和国行政复议法》规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。也即背后森情人逾期未提交书面答复，未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，则应当视为该具体行政行为没有证据、依据。

对策建议：开展行政执法培训的同时，加强行政应议、应诉能力培养，从行政复议、行政诉讼案件审理的角度规范行政执法行为，及时固定并提交相关证据，保障行政执法行为的合法性、公正性、权威性。