一、背景和法律依据

近年来，国务院在深化推进“放管服”改革、优化营商环境工作中强调要“放出活力、管出公平、服出便利”。国家烟草专卖局也明确提出在烟草专卖零售许可证管理中要“坚持行政许可原则，严格依法行政、依法审批，认真落实合理布局规划，保持零售户数量稳定，防止零售户无序过快增长”。

为有效防范和化解卷烟零售户数量无序、过快增长的苗头性问题，提高零售许可证的科学布局和有效治理水平，按照《安徽省烟草专卖局零售点布局指导意见》（以下简称《指导意见》）的文件精神，宣城市烟草专卖局开展了2023版合理布局规划修订工作，并将此作为深化拓展烟草专卖零售许可“放管服”改革的重要举措，用改革创新的方式，最终实现“放”的有序，“管”的高效，“服”的便民。

本《规划》的修订符合行政许可和烟草专卖法律法规规章对烟草专卖行政机关的授权，依据主要是6部法律法规和规章。

1.《行政许可法》第十二条规定。法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

2.《专卖法》第三条规定。国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。

3.《实施条例》第九条规定。取得烟草专卖零售许可证，应符合烟草制品零售点合理布局的要求。

4.《许可证管理办法》（工信部37号令）第十五条规定了布局规划制订的机关和程序。

5.《实施细则》（国烟法〔2020〕205号）第15至18条，对规划制订的要求、模式、放宽、延续等事项做出具体要求。

6.《指导意见》（皖烟专〔2021〕48号）对布局规划制订的目标、原则、内容、布局方式和标准、测量等进行进一步细化。

上述6个法律法规形成了宣城市设定零售点布局规划制订的紧密逻辑链条，《行政许可法》规定法律（烟草专卖法）可以设定行政许可事项，所以《烟草专卖法》明确对烟草专卖品实行许可证制度，《烟草专卖法实施条例》对这一制度进行细化，要求取得烟草专卖许可证，要符合当地合理布局规划。紧接着《许可证管理办法》、国家烟草专卖局《实施细则》、省烟草专卖局《指导意见》对布局规划由谁来设定、通过什么法定程序设定、要符合什么标准等都做了明确而清晰的要求，所以本《规划》的修订是完全遵循上述法律法规规定来组织实施的。

二、意义和总体考虑

（一）修订合理布局规划是全面落实控烟履约义务、保护未成年人健康、实现健康中国目标的重要举措。此次调整优化合理布局规划，遏制烟草专卖零售许可证的无序过快增长，既是忠实履行中国政府签署的控烟国际框架公约的职责义务，又是全面贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》、《宣城市公共场所控制吸烟条例》的重要体现，与关爱未成年人的立法精神相契合，也是贯彻执行《健康中国2030规划纲要》中降低吸烟率目标的重要举措，体现了以人民为中心的发展思想。

（二）是切实维护卷烟市场秩序、保障卷烟零售户合理权益的重要途径。众所周知，我国实行烟草专卖制度，国家对烟草制品采取“寓禁于征”的高税赋政策，对烟草制品的生产、销售、进出口均实施计划管理，零售许可证数量应当与卷烟销量成正相关系。近几年，随着国家宏观政策调整，卷烟产销一直呈逐年下降的趋势，而许可证却反向增长。当社会的卷烟消费量相对恒定的情况下，零售许可证的无序过快增加、频繁进退，一方面将导致卷烟零售市场无序竞争，低价倾销、售假售私、“大户控制小户”等违法违规行为势必猖獗，加大执法成本和管控难度，扰乱卷烟市场秩序，损害国家和消费者利益，影响我区经济稳定发展；另一方面无序的恶性竞争，将极大影响零售户盈利水平，从而导致占现有卷烟经营户中的绝大部分的社会弱势群体，收入无法保障，生活难以为继，对社会稳定、民生就业带来更大隐患。

（三）是实现零售点布局更加科学合理的客观需要。我市现行的合理布局规划于2021年7月1日开始施行至今，应当说对加强我市许可证管理，稳定烟草市场秩序提供了合法、有力的法定依据。但随着近两年全市经济、社会的飞速发展，该规定在执行过程中日益暴露出一些问题，如部分区域许可证集中度畸高，与该区域的人口、消费等因素完全不匹配，已处于超饱和状态，仅用零售点间距作为办证条件已无法规制，亟需重新考量布局标准；部分不法分子套用特殊群体如残疾人的倾斜条款实施代办，极易出现“人证不符”“非法转让”等管控难点和监管盲区，对后续执法带来很大难度。因此我局基于客观情况的发展变化对现行合理布局规划进行修订完善，正是遵循实事求是、与时俱进的原则，最大限度的确保规范性文件的客观性、适用性、有效性。

三、研判和起草过程

2023年3至5月，宣城市烟草专卖局分管领导牵头成立由法规、专卖相关人员组成的《规划》起草工作小组，协调市自然资源、规划、统计、民政等政府部门，对我市辖区内卷烟销量、人口分布、交通地貌、经济规模、城市规划、现行布局规划执行及零售点数量、布局、发展趋势等进行全面调研。6月12日，我局赴市司法局汇报征求意见，并于6月14日至7月14日期间，在我局外网和市政府网上公开征求社会公众意见。7月28日，草案通过我局法规部门合法性审查。7月31日，我局召开听证会，邀请了市人大代表、市政协委员、市司法局、市市场监管局、市教体局、市残联等相关单位以及行政规范性文件制定机关、零售户、消费者代表共计25人参加了听证会，对于各方反馈的建议意见，基本上均已合理采纳。8月28日，经我局党组会审议通过，并对相应条款进行再次完善修订。9月7日，经我局党组领导会签后，形成公文正式印发，文号为宣烟法〔2023〕71号。9月15日，由我局法规部门报省烟草专卖局法规处备案。

四、工作目标

贯彻落实工业和信息化部《烟草专卖许可证管理办法》和国家烟草专卖局《烟草专卖许可证管理办法实施细则》关于加强烟草制品零售点布局的要求，严格按照合法、合规、适宜、适用、高效、便民的原则，同时充分考虑本市人口数量、交通状况、经济发展水平和消费能力等因素，在充分征求社会各方意见和建议的基础上，逐步构建布局合理、竞争适度、进退有序的烟草零售市场环境。

五、主要内容

本《规划》从二十三处对上个版本进行了修订调整，主要变化之处有四个方面：一是本次行政区域内零售点的设置采取总量规划为主，距离调控和限制性条件相结合的布局模式，根据区域卷烟销量、人均可支配收入、常住人口数等因素，设置了零售点饱和区、非饱和区和发展区；二是为保护未成年人免受烟草制品侵害，本次将母婴用品店、文具店、玩具店、游乐场所等容易诱导未成年人关注、购买、吸食烟草制品的场所、区域纳入禁止设立零售点情形；三是综合分析了全市零售点间距、订单结构、品牌结构、消费层次等多方面因素，参照了其他省、市的标准，并结合我市道路建设布局和城市发展特点等实际情况，放宽了城市和乡镇街道零售点之间距离；四是根据《安徽省烟草专卖局关于烟草制品零售点布局相关问题的答复意见》（皖烟专〔2022〕204号）文件要求，增加了通过当地市级烟草批发企业评审认定，且仅经营雪茄烟的雪茄专营店作为可降低或不受布局规划限制情形，并对全国门店总数在50家以上且经营面积在80平方米以上的品牌连锁加盟便利店不再放宽许可准入条件。

六、创新举措

运用数理和统计的科学方法，通过回归分析和线性函数对其变化的规律和关系进行深入研究，以发现与烟草制品零售点数量变化有潜在相关关系或内在关联规律的显著因子。最终依据区域人口、人均可支配收入、均价、毛利率和卷烟实际供应量等参数因子，从需求侧和供给侧两个维度测算不同区域的烟草制品零售点容量。

七、保障措施

宣城市烟草专卖局将结合区域实际，依据常住人口、卷烟销量、人均吸烟率等数据变动情况，定期调整不同区域的烟草制品零售点指导数，并向社会公示。各县（市）区烟草专卖局会在本级烟草政务大厅公示本《规划》，并现场向行政相对人作出解释说明。

八、解读机关和解读人及咨询电话

联系人：宣城市烟草专卖局专卖监督管理科   王伟政

联系电话：0563-2615115