《安徽省湿地保护条例》解读

一、湿地保护条例出台的背景

湿地被称为“地球之肾” 与森林、海洋并列为全球三大生态系统。湿地是地球上最富生物多样性的生态系统和人类最重要的生存环境之一,它不仅为人类生产、生活提供多种资源,而且具有巨大的环境功能和效益。它是天然的“海绵”,能够储存来自降水、河流过多的水量,从而避免发生洪水灾害。它的净水功能十分突出,能够清除土壤中的氮、磷污染,是人类生产、生活污水的天然“过滤池”。目前湿地仅占陆地面积的2%至3%,但它固碳的能力却达25%至30%,在碳循环问题上发挥着重要作用。国际社会对湿地的研究非常重视,针对湿地保护与管理、湿地形成发育与演化、湿地生态系统的生态过程与动态、湿地生物多样性保护、湿地退化机制、退化湿地恢复与重建和人工湿地构建、湿地评价、湿地监测和技术等问题,作了大量深入探讨。国家林业局已出台《湿地保护管理规定》，全国大部分省、市、自治区也已分别出台地方性法规--《湿地保护条例》。

全省的城市化、工业化正以前所未有的速度和规模突飞猛进,环境问题日益凸现,湿地保护日益重要，同时湿地面积大、分布广、类型多，是全国湿地资源比较丰富的省份。据全国第二次湿地资源调查统计，全省湿地面积104.18万公顷，占全省国土总面积的7.47%；截止去年底，全省已建成5处国家重要湿地，湿地类型自然保护区23个，其中12个为国家级，省级以上湿地公园31个。为加强对湿地的规划、保护、利用有法可依，省十二届人大常委会第二十四次会议通过《安徽省湿地保护条例》，并于2016年1月1日起施行的。这是安徽省在湿地保护方面的第一部法规，标志着湿地保护管理工作正式迈入法治化、规范化轨道。

二、湿地保护条例主要内容

条例全文分6章，共42条。第一章，总则，分8条，主要介绍湿地的定义，明确保护湿地的管理机构和协调管理机制，确定安徽省湿地日及提高湿地科学技术的方法。第二章，规划，分6条，主要规定了湿地资源调查的时间、结果的应用，明确湿地保护编制规划的要求、途径、调整途径、规划具体内容和红线的划定。第三章，保护，12条，详细介绍湿地的分类，重要湿地的界定、范围的划定、保护标志的设置、保护范围内禁止违法的种类，恢复或建设湿地要求，建立生态补水机制，湿地污染防治及向湿地施放防疫物进行详细规定。第四章，利用，6条，阐述了在湿地保护规划内可以进行合理利用，占用湿地报批的程序，加强湿地保护和管理的队伍建设。第五章，法律责任，9条，着重介绍了破坏湿地标志、擅自改变湿地用途或占用湿地、排放湿地水资源或者向湿地排放未达标的废水，破坏湿地动植物资源及部门、工作人员工作中失职的进行处罚的标准。第六章，附则，1条，明确湿地保护条例实施日期。

三、重点解读的内容

1. 增强公众湿地保护意识——设立安徽湿地日

《条例》第六条：每年的11月6日为安徽湿地日。

解读  安徽省沿江湿地是冬候鸟重要的越冬地，沿淮湿地是迁徙候鸟重要的停歇地。每年从11月份开始，大量水鸟陆续来到我省多处湿地越冬或者停歇，而此时湿地多处于较低水位，是非法猎捕水鸟的易发期。省人大农业与农村委员会关于《安徽省湿地保护条例（草案）》审查意见提出，将“安徽湿地日”设在水鸟来我省越冬初期，能够增强宣传教育的及时性、针对性，提高社会对湿地保护的关注度，有效保护湿地资源。

《条例》规定，县级以上人民政府有关部门应当加强湿地保护宣传教育工作，普及湿地知识，增强全社会湿地保护意识。鼓励公民、法人和其他组织以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。

《条例》第八条明确了任何单位和个人都有保护湿地的义务，对破坏、侵占湿地的行为有投诉、举报的权利。县级以上人民政府林业行政主管部门应当建立投诉举报受理和查处制度，公布投诉举报受理方式，及时查处破坏、侵占湿地的行为。

 2. 强化基层监督职责——授权村委会、居委会制止破坏湿地行为

《条例》第五条第四款：村民委员会、居民委员会发现违反本条例行为的，有权予以制止，并向湿地保护管理部门报告。

解读《安徽省湿地保护条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，应强化基层对湿地违法行为的监督职责。省人大法制委员会研究认为，授权村民委员会、居民委员会制止破坏湿地行为，有利于有效保护湿地，及时发现、制止、整治破坏湿地的行为，切实解决“看得见，管不着”的问题。根据常委会组成人员意见，《条例》在草案基础上增加一条，表述为 “村民委员会、居民委员会发现违反本条例行为的，有权予以制止，并向湿地保护管理部门报告。 ”

此外，《条例》还要求乡（镇）人民政府、街道办事处应当做好本行政区域内湿地保护的有关工作。

3. 保障人居环境安全——划定湿地生态红线，保护城市湿地

    《条例》第十四条：县级以上人民政府应当科学合理地划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

解读《安徽省湿地保护条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，应划定湿地生态红线，增加有关防止湿地面积减少、湿地生态功能退化的内容，加强对城市湿地的保护。省人大农业与农村委员会在审查意见中也提出同样的建议。省人大法制委员会研究认为，划定湿地生态红线，有利于保护湿地生态功能区，减缓与控制生态灾害，保障人居环境安全，支撑经济社会可持续发展。近年来，随着城市建设的推进，城市规划区内的湿地遭到破坏、被占用的现象时有发生，加强城市规划区内的湿地保护非常必要。

《条例》因此规定，县级以上人民政府应当科学合理地划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。城市总体规划及相关专项规划应当对规划区内的湿地进行规划控制，推进城市恢复既有湿地和建设人工湿地。

 4. 增强湿地保护科学性——建立资源档案，编制保护规划

 《条例》第十条：省人民政府林业行政主管部门应当会同有关部门编制全省湿地保护规划。设区的市、县级人民政府林业行政主管部门应当会同有关部门，根据上一级湿地保护规划组织编制本行政区域湿地保护规划。

 解读湿地保护是一项长期而艰巨的任务。为全面掌握全省湿地及生物多样性资源状况，科学制定湿地保护目标、湿地生态红线和针对性的保护措施，《安徽省湿地保护条例》规定，要定期组织开展湿地资源调查，对湿地资源变化情况进行监测，建立湿地资源档案，实行信息共享；要组织编制各级湿地保护规划，通过座谈会、论证会、公布规划草案等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

《条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，湿地保护规划内容应细化湿地保护范围、分类等内容。省人大法制委员会研究认为，明确湿地保护规划的具体内容，有利于强化规划的指导作用，增强规划的科学性、针对性和可操作性。

《条例》因此规定湿地保护规划应当包括下列内容：湿地资源分布情况、类型及特点、水资源、野生生物资源状况，保护和利用的指导思想、原则、目标和任务，湿地生态保护重点建设项目与建设布局，投资估算和效益分析，保障措施。湿地保护规划，应当注重绿色发展，与经济社会发展相协调，并与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、流域综合规划、水资源综合规划等相衔接。

5. 增强湿地保护针对性——建立分级保护制度，实行湿地名录管理

《条例》第十五条： 湿地根据其重要程度、生态功能等，分为重要湿地和一般湿地。

 解读重要湿地分为国际重要湿地、国家重要湿地和省重要湿地。申报列入国际重要湿地、国家重要湿地名录的，按国家有关规定执行。

 为切实解决湿地面积减少、湿地生态功能退化等问题，《安徽省湿地保护条例》坚持“把保护放在优先位置”的原则，针对我省湿地保护存在的实际问题，采取针对性的保护措施。

《条例》要求建立湿地分级保护制度，根据湿地重要程度和生态功能，分为重要湿地和一般湿地，并明确重要湿地保护范围内的禁止行为，提高湿地保护的针对性和有效性。实行湿地名录管理，申报列入国际重要湿地、国家重要湿地名录的，按国家有关规定执行；省重要湿地的名录及其保护范围的划定与调整，由省人民政府林业行政主管部门会同有关部门提出方案，报省人民政府批准后公布；一般湿地的名录及其保护范围的划定与调整，由所在地设区的市、县级人民政府林业行政主管部门会同有关部门提出方案，报本级人民政府批准后公布。

《条例》明确提出在重要湿地保护范围内禁止下列行为：擅自开垦、围垦、填埋等改变湿地用途或者占用湿地；擅自建造建筑物、构筑物；擅自采砂、取土、放牧、烧荒；擅自排放湿地水资源或者修建阻水、排水设施；排放或者倾倒有毒有害物质、废弃物，或者排放未达标的废水；破坏野生动物繁殖区和栖息地、鱼类洄游通道；毒杀、电杀或者擅自猎捕水鸟及其他野生动物，捡拾、收售动物卵，或者采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物；擅自采挖重点保护野生植物；未经许可引进外来物种；法律、法规禁止的其他行为。

 6. 维护湿地生态功能——按标准和规范恢复、建设湿地

 《条例》第二十二条：县级以上人民政府应当按照湿地保护规划，坚持以自然恢复为主、与人工修复相结合，采取退耕还湿、轮牧禁牧限牧、移民搬迁、平圩、植被恢复、构建湿地生态驳岸等措施，重建或者修复已退化的湿地生态系统，恢复湿地生态功能，扩大湿地面积。

解读为压实政府及其相关部门湿地保护职责，《安徽省湿地保护条例》要求县级以上人民政府及其相关部门应当按照湿地保护规划，采取具体措施，恢复湿地生态功能，扩大湿地面积，保护湿地生态环境。《条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，按照标准和规范恢复、建设湿地，有利于加强湿地保护，保护生物多样性，维护湿地生态功能。 《条例》因此规定，恢复或者建设湿地，应当符合国家和本省湿地保护的标准和技术规范，建设生态保护带、隔离带，加强水土保持、水源涵养。防洪、抗旱、水系治理等涉及湿地的工程应当兼顾湿地生态功能，最大限度地减少采用影响湿地生态功能的工程措施。恢复或者建设湿地，应当种植适宜当地生长的湿地植物，根据野生动物活动特点和规律，建设野生动物繁殖、栖息环境。

《条例》还结合全省实际，要求采矿塌陷区所在地县级以上政府应当综合治理塌陷区水面、洼地，有条件的地方可以利用塌陷区的积水区域建立湿地公园、湿地保护小区等。发展改革、财政、国土资源等部门要各司其职，做好湿地保护工作。各地制定湿地保护规划，应注重绿色发展，与经济社会发展相协调，与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、流域综合规划、水资源综合规划等相衔接。

《条例》强调，在重要湿地保护范围内禁止开垦、围垦、填埋等改变湿地用途或占用湿地和擅自采砂、取土等10种行为。采矿塌陷区所在地县级以上人民政府应综合治理塌陷区水面、洼地，有条件的地方可利用塌陷区积水区域建立湿地公园等。工程建设、土地开发应不占或少占湿地。确需占用湿地的，市、县人民政府国土资源行政主管部门在办理相关报批手续前，应征求同级林业行政主管部门意见；占用重要湿地的，省国土资源行政主管部门应征求同级林业行政主管部门意见。

四、下步打算

 1.加大宣传力度，提升市民保护湿地的意识。积极开展湿地湿地专题培训，结合“世界湿地日”“世界野生动植物日”“爱鸟周” “安徽湿地日”等节日充分利用展板、条幅、宣传单和广播、电视、网络等新闻媒体，广泛宣传湿地知识、《安徽省湿地保护条例》等法律法规，提高公众对湿地的认识，让更多群众参与到湿地保护中来。  

 2.加强湿地巡查、执法，切实保护湿地资源。组织执法人员采取定期或不定期进行巡查、巡护，对破坏湿地资源的违法行为及时制止，并严格按照条例要求从快、从严进行处理，切实维护全市湿地生态功能和生物多样性，湿地资源不被破坏，湿地面积不减。

 3.积极建议成立湿地保护工作协调机制，解决湿地保护中出现的重大问题。建议市政府成立由农委（渔业）、水务、住建、林业、发改、规划、国土、环保、交通、旅游等行政部门组成协调机制，共同做好湿地保护管理的有关工作。同时将湿地面积变化和湿地生态服务功能等纳入政府考核范围，用制度规范湿地保护与利用行为，让湿地保护深入人心。